延迟退休政策迎来新动向。

9月10日，十四届全国人大常委会第十一次会议审议了国务院关于提请审议关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定草案的议案。

9月13日，全国人民代表大会常务委员会关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定（以下简称，《决定》），实施渐进式延迟法定退休年龄坚持小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾的原则。同步启动延迟男、女职工的法定退休年龄，用十五年时间，逐步将男职工的法定退休年龄从原六十周岁延迟至六十三周岁，将女职工的法定退休年龄从原五十周岁、五十五周岁分别延迟至五十五周岁、五十八周岁。《决定》自2025年1月1日起施行。

在很长一段时间内，相关部门就在研究制定适应国情的延迟退休方案，以渐进式退休方式实施延迟退休被认为是大概率事件。二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。

与延迟退休政策调整对应的是，人口老龄化节点的到来。2018年，中国的人口结构出现标志性的转变：60岁以上的人口数量与0—14岁人口数量持平。这意味着老龄化开始不可逆地降临在中国社会。

在这一年，我国人均预期寿命达到了77岁。而根据第五次（2000年）、第六次（2010年）人口普查数据显示，我国人口平均寿命分别为71.4岁和74.83岁，10年间提高3.43岁。

8月29日，国家卫生健康委发布《2023年我国卫生健康事业发展统计公报》，这份最新的统计数据显示，我国人均预期寿命达到78.6岁。相较于2018年又提升了1.6岁。

中国现行的退休年龄来自1951年制定的《劳动保险条例》，女性职工和干部50岁退休，男性职工和干部60岁退休。1978年，国务院颁布新规，将女性干部的退休年龄调整到55岁。

延迟法定退休年龄改革行至十字路口。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文表示，从国际经验看，发达国家的退休年龄为65岁，个别国家在向67岁过渡。我国此前实行的退休政策，男女平均退休年龄为55岁。这与美国以及日本的66岁、67岁退休年龄相比，提前了十二年的时间，差距巨大。

盘古智库老龄社会研究院副院长李佳认为，推动延迟退休的目的是增加窗口期，为整体改革去做铺垫。为考虑系统性方案，需要加以时间调整，但绝非以此为目的。“核心还是需要建立多层次社会保障体系。社会保障是民生安全网、社会稳定器。多层次社会保障体系包括社会保险、社会福利、社会优待、社会救助等一系列保障项目。其中，社会保险为主体，社会福利广扶助，社会优待增待遇，社会救助保底层。目标是‘覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续’。”

“延迟的不是退休，是参与”，李佳说。

延迟退休可行性研究回溯

从国际经验看，延迟退休的具体做法可以分为三类：

一是，男女并轨，将原本不同的男女退休年龄改为一致。

二是，小步慢走，每年延迟几个月或者每几个月延迟1个月。

三是，弹性退休，将退休金与退休时间挂钩，早退少拿，晚退多拿，个人根据自身情况进行选择。

此次发布的《决定》也遵从，小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾的原则。

而中国从首次提出开始研究延迟退休的可能性至今已有16年。

2008年11月，人社部社会保障研究所负责人称，相关部门正在酝酿条件成熟时延长退休年龄。

随后在2012年，《社会保障“十二五”规划纲要》发布，其中明确提出“研究弹性延迟领取养老金年龄的政策。”

2013年11月12日，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，“研究制定渐进式延迟退休年龄的政策”被正式提出。

2021年，“十四五规划纲要”明确提出，要按照“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”原则，逐步延迟法定退休年龄。

及至今年7月，“按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”提出以来，相关讨论不休。

有关政策的进一步理解，郑秉文认为，“按照自愿弹性原则”，这一提法此前没有，是新增的。

其中的含义在于，除了法定退休年龄，很多国家是有自愿退休的，比如现在美国法定退休年龄为65岁，有权力提前2年就退，提供了一项更多的选择，但与之相应的是退休金要低一些，此为“弹性”。既然有弹性，那肯定是自愿的，因而这两个词是不能拆分的。

根据《决定》，职工达到最低缴费年限，可以自愿选择弹性提前退休，提前时间最长不超过三年，且退休年龄不得低于女职工五十周岁、五十五周岁及男职工六十周岁的原法定退休年龄。职工达到法定退休年龄，所在单位与职工协商一致的，可以弹性延迟退休，延迟时间最长不超过三年。国家另有规定的，从其规定。实施中不得违背职工意愿，违法强制或者变相强制职工选择退休年龄。

郑秉文对和讯网表示：“只要嵌入了弹性原则，就相当于参保人多了一个选项，可选择的范围大了，不是一刀切，这样的话，参保人就可以选择与不选择，就涉及了个人意愿。所以，自愿与弹性是连在一起的。”

再看第二个要点，“渐进式”。郑秉文指出，这一提法距离第一次提出已经有逾十年，只是今年的理解更加深刻。“渐进式”，也就是说，每个国家的情况是不一样的。

郑秉文表示：“根据目前生育托育养育的家庭负担、家庭经济情况，恐怕渐进式的程度要更加明显了。这也充分体现了中央在制定这项政策的时候是充分考虑到了大家的需求和现状。”

李佳此前在与和讯网交流时认为，延迟退休的核心，不是永不退休，而是退而不休。我们要鼓励大家去社会参与，而不是鼓励不停止地工作。养老金制度和社会福利制度两者不能相互混淆。社会保障制度是社会的底线，动辄去谈社会保障制度底线的改变是不合适的，这是需要深思熟虑的。

当前在延迟退休的语境中不讲福利制度以及相关的配套制度，只提退休年龄和养老金，客观造成了人们对养老金的恐慌。政策还需要更多地关注如何支持终身活跃和工作方式的改变，应设计多层次、多元化的养老保障体系，包括政府兜底、普惠和市场化的服务。比如延长工伤险的覆盖，让继续就业的人群得到应有的保障，这是真正需要解决的问题。

延迟退休与适老化制度安排

延迟退休政策是人口老龄化趋势的伴生产物。

盘古智库的报告《洞察2050：老龄社会大势、转型与对策》（以下简称，《报告》）提出，从2018年到2050年，我国将经历加速老龄化、急速老龄化和深度老龄化阶段。与此对应，在这一时间段，我国从年轻社会向老龄社会的转型将大致经历三个阶段，即共识启动期、基础建设期和社会转型期。

其中，适老化基础建设期可分为三个阶段：“十四五”后半期（2023年—2025年），适老化制度环境基本成型；“十五五”时期（2026年—2030年）适老化基础设施建设基本完成；“十六五”时期（2031年—2035年），政务、经济和社会三部门创新型平台基本形成，并开始发挥显著作用。

按照上述时间对应，当前正值适老化制度的建设时期，延迟法定退休年龄改革即适老化制度安排的重要构成之一。

根据《报告》，2035 年，我国将进入深度老龄期，老龄社会转型战略机遇期窗口关闭。这一时期，我将超过少儿人口数量一倍左右，劳动年龄人口国人口老龄化将达到较高水平，60岁以上人口将减少到不足8亿。

这意味着人口老龄化带来直接挑战是劳动力稀缺性提高和经济增长乏力，需要通过政策工具保障有意愿、有能力的老人能够更多更深入地参与到经济社会发展活动之中。

根据上述《报告》，现行退休制度产生于一百多年前的工业社会初期，一刀切式的退休安排与当前和未来的制度、技术和人的发展越来越不适应。应从现行退休制度向弹性退休和延迟退休过渡，区分工作类别和劳动强度，分区分批逐步推进实施。

延迟退休“板上钉钉”，李佳告诉和讯网，现在需要讲的是，接下来该怎么办：“延迟退休不仅仅会影响个人，人是经济活动的主体，也是企业的根本，延迟退休对企业的影响同样不容忽视。”

在《安心老去：面对老龄化冲击的准备》一书中，李佳提出，在企业内部，首先需要面对的问题就是员工老龄化后怎么办，包括如何在体力能力范围内安排好他们的工作？如何发挥经验优势？对管理人员来说，如何去管理比自己年龄更大的员工。

除此之外，企业还将面临：整个劳动力市场老龄化后，企业去哪里招聘年轻劳动力？老龄群体的社保缴费标准如何确定？若有政府补贴，该如何申领？

根据最新发布的《决定》，用人单位招用超过法定退休年龄的劳动者，应当保障劳动者获得劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益。

老龄化的另一面是少子化。根据上述《报告》，长寿、少子与迁移是技术进步和经济社会发展取得的重大成果，但也是形成老龄化的三大动力，人口老龄化是现代化自反性现象之一。

有观点认为，人口老龄化是人口变化的一个方面，老龄化是指抚养比的增加，但最重要的是人口减少这一趋势本身，人口减少涉及的问题更为广泛，关乎经济、社会的发展。

相关的制度安排也在推进：二十届三中全会对健全人口发展支持和服务体系作出部署，明确以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，提出完善生育支持政策体系和激励机制等改革举措。有关“人口”一词，在《决定》全文中出现了18次之多，政策框架内容丰富，也首次提出了“生育友好型社会”。

兼顾“一老一小”，《决定》也指出，国家建立居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，大力发展普惠托育服务体系。

延迟退休与就业

延迟退休是否会影响就业？针对这一问题，郑秉文认为影响甚微：对于公共部门而言，即便有影响也是低相关，对于私人部门是不相关。

郑秉文说，其一，我们国家情况特殊，有4000万公共部门，这些公共部门是有编制的。如果大家都去竞争考入编制，也许会有影响。

根据郑秉文测算，2024年机关事业单位录用人员数为3.98万人，而今年毕业生1176万人，这意味着100个人中仅有0.33个人可以进编制。“如果在编制之内考虑延迟退休，并且一年仅延迟几个月，可以说头4年是没有影响的。即便有影响，也仅是低相关。”

其二，私人部门和公共部门相比，公共部门每年腾退的编制是可以忽视的。这是对于就业而言的，也就是说，几乎是不相关的。

“希腊在20世纪90年代和本世纪第一个十年中，退休年龄是60岁，但失业率是12%到20%。美国的退休年龄是65岁，失业率仅仅是5%。从这一数据看，退休年龄和失业率几乎没有关联度。就像20年前，我们完全预测不到今天有这么多新业态容纳上亿人的工作岗位。”

他认为，影响就业的最终是经济发展。没有经济发展，延迟与否甚至无从谈起：“即使今年开始降低退休年龄，该失业的还是会失业，失业率或许还要扩大。”郑秉文说，这就是法定退休年龄和失业率的相关性、经验性分析的结果。简而言之，我们可以参照以往的就业情况，得出进一步的结论。

除了延迟退休，三中全会上还提到“发展银发经济，创造适合老人的多样化个性化就业岗位”。

李佳认为，提高社会参与度相对于封闭自我而言，肯定是前者对老年人更有好处。“但是鼓励老年人再就业其中最大的问题在于，我们没有那么多有效的岗位”。

可以看到当前的就业模式越来越多元，灵活就业的人数也有增加的趋势，但这背后也反映出正式就业的人数的减少。李佳指出，“涉及延迟退休的岗位都是正式就业的岗位，其中核心岗位更都是真正的优质岗位，教授、医生、法官，大学教授等岗位确实需要经验，但是同时也对年轻人进入正式就业状态造成一定程度的冲击。”

中国金融四十人论坛学术委员会主席、中国社会科学院国家高端智库首席专家蔡昉认为，提高全社会劳动参与率，特别是老年人的劳动参与率和社会保障水平以及基本公共服务的保障水平之间不是“此消彼长，有你没他”，而是相互补充、相互促进，不应该把它看作是一个替代选择。

他近日在外滩金融峰会圆桌讨论上建议：可以通过公共服务，鼓励劳动者，无论在什么年龄都有信心对人力资本进行投资、接受培训，以此提升就业技能和劳动力市场的适应能力；借由公共就业服务提升劳动力市场效率，缓解结构性就业矛盾的核心问题：完成技能之间、需求和供给之间的匹配等问题；也可通过更多的公共服务，提供更多的就业选择，提升就业质量，以及人力资本的利用率。

“中国的老年人劳动参与率下降得比较快，有很多在官方退休年龄之前就主动退出劳动市场，这也和他们的就业质量不高相关，才会遇到就业困难就退出、躺平。”蔡昉称。

《决定》特别指出，国家实施就业优先战略，促进高质量充分就业。完善就业公共服务体系，健全终身职业技能培训制度。支持青年人就业创业，强化大龄劳动者就业岗位开发，完善困难人员就业援助制度。加强对就业年龄歧视的防范和治理，激励用人单位吸纳更多大龄劳动者就业。

延迟退休与养老金金融

中国已经跨过中度老龄化社会的门槛：2021年65岁及以上人口占比超14%，2022年、2023年65岁及以上老年人口占比分别为14.9%、15.4%，离21%的深度老龄化社会越来越近。

中央金融工作会议提出，做好金融五篇大文章，其中就包含养老金融，养老金金融则是养老金融的组成部分，涉及养老金的筹集制度安排和养老金的资产管理。

随着人口老龄化的深入，养老金融的关注点也应从“钱”回归到“人”，关注全生命周期的需求。养老金制度也需要走向全要素、多支柱，阶梯式发展。

有关养老金筹集制度，全国社保基金理事会的副理事长金荦在近日的外滩金融峰会上分享了一些国际趋势：一是单支柱向多支柱转变，特别是提高第二和第三支柱的占比；其二是，由DB型（Defined Benefit plan，待遇确定型，相当于统筹账户）向DC型（Defined Contribution plan，交费确定性，相当于个人账户）转变。

金荦表示：“各个国家在养老金制度发展的初期，都是主要依靠第一支柱来给老人及退休者提供养老保障。但在这些年养老金持续承压的背景下，各国都更加鼓励去创建企业年金、职业年金，也就是我们说的第二支柱，然后就是个人养老保险、个人养老储蓄这样的第三支柱，希望能够扩大第二、第三支柱的比例，从而构建多支柱的养老金体系。”

她提供了一组数据：国际上的“养老金七强”中，除日本外，第二、第三支柱的比例都非常高，比如美国、加拿大、英国，二、三支柱占养老金总资产的比例分别是92%、87%和97%；另一个数字更具代表性OECD国家中，第二、第三支柱的比例整体占比是89%；中国二、三支柱的比例是41.7%，中国在发展第二之第三支柱还有很大的空间。

另一个趋势是，从20世纪90年代以来，越来越多的国家开始采用DC缴费确定型。同样以养老金七强国家为例，DC型的计划整体占比从37%上升到了58%，特别是像澳大利亚、美国、英国、加拿大，这些国家的DC型养老计划占比呈非常明显的上升趋势，其中美国已经上升到67%，澳大利亚上升到88%。即便是在日本和加拿大这种有非常强待遇确定性的养老金传统国家，目前也在逐渐朝DC型发展。中国离这个比例的差距还比较远。

“一个养老金制度的设计要考察很多因素，比如覆盖率、性别平等、福利的充足性、管理的效率和成本，特别是财务可持续性、人口精算平衡，没有‘最佳模式’，应该综合考虑各个国家不同的情况，每个国家也应该做动态变化的调整，目的还是应对好人口老龄化的挑战。”金荦称：“吸收国际经验的必要性在于，人口老龄化已经是世界性的问题，人口寿命的持续增长，使各个国家的养老金支出都面临很大压力，需要对养老金的筹措进行完善和提高。”

近年来，世界银行分析全球养老形势，将养老体系扩展为“五支柱”。其中包括公共养老金计划（第一支柱）、职业养老保险计划（第二支柱）和个人储蓄计划（第三支柱），以及“零支柱”和第四支柱。“零支柱”是以消除贫困为明确目标的、从财政转移支付的基本支柱，第四支柱是“非经济支柱”，包括如家庭赡养、医疗服务和住房政策等更为广泛的社会政策。

李佳认为，在养老保险体系中，第一支柱也不能“为了减少而减少”，为了增加购买企业年金和个人养老金，就要削减第一支柱。“理想状态下，第一支柱在收入占比中越小，幸福程度越高。但是绝对不是人为地要把第一支柱减下来，应该是第一支柱不断地丰盈，因为这是兜底保障，是为整个社会服务的。”

根据《决定》安排，国家健全养老保险激励机制。鼓励职工长缴多得、多缴多得、晚退多得。基础养老金计发比例与个人累计缴费年限挂钩，基础养老金计发基数与个人实际缴费挂钩，个人账户养老金根据个人退休年龄、个人账户储存额等因素确定。

附件：

1．男职工延迟法定退休年龄对照表

2．原法定退休年龄五十五周岁的女职工延迟法定退休年龄对照表

3．原法定退休年龄五十周岁的女职工延迟法定退休年龄对照表

4．提高最低缴费年限情况表